Il principio di effettività e la giustizia amministrativa in evoluzione

«La giustizia amministrativa non è un sistema immobile: è il risultato di un’evoluzione continua, costruita nel tempo dalla giurisprudenza». Con questo messaggio rivolto a docenti e studenti presenti nell’aula magna del Palazzo centrale dell’Università di Catania, Luigi Maruotti, presidente del Consiglio di Stato, ha aperto la sua lectio magistralis dal titolo Il principio di effettività nell’evoluzione della giurisprudenza amministrativa.

L’incontro è stato l’occasione per ripercorrere oltre un secolo di storia della giustizia amministrativa italiana, mostrando come molte delle tecniche di tutela oggi date per acquisite siano nate dall’elaborazione dei giudici, spesso in assenza di una disciplina legislativa dettagliata.

Al centro della riflessione proposta da Maruotti vi è il principio di effettività della tutela, secondo cui «il processo amministrativo deve garantire al cittadino non solo una pronuncia giuridicamente corretta, ma anche una tutela concreta e pienamente realizzabile».

«Questo principio trova fondamento non solo nella Costituzione italiana, in particolare nell’articolo 24 sul diritto alla tutela giurisdizionale, ma anche nella giurisprudenza europea, come quella della Corte europea dei diritti dell’uomo, che ha più volte affermato la necessità di rimedi giudiziari effettivi contro l’azione dell’amministrazione», ha evidenziato il presidente del Consiglio di Stato.

«L’effettività della tutela – ha aggiunto - si realizza lungo tre direttrici fondamentali del processo amministrativo: il giudizio di cognizione, la tutela cautelare e il giudizio di esecuzione delle sentenze».

Un momento dell'intervento di Luigi Maruotti, presidente del Consiglio di Stato

Ripercorrendo le tappe storiche della giustizia amministrativa italiana, il presidente Maruotti ha ricordato come «alla fine dell’Ottocento la natura giurisdizionale delle decisioni del Consiglio di Stato fosse ancora oggetto di dibattito».

«Un momento decisivo – ha evidenziato – è stato rappresentato dalle pronunce delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione sul caso del Comune di Taranto tra il 1893 e il 1895 che ha riconosciuto definitivamente il carattere giurisdizionale delle decisioni della quarta sezione del Consiglio di Stato».

«In quel periodo – ha precisato Maruotti - la legislazione processuale era estremamente limitata. È stata la giurisprudenza a costruire progressivamente gli strumenti fondamentali del processo amministrativo, come la nozione di interesse legittimo, la disciplina del ricorso incidentale e la possibilità di impugnare atti amministrativi sopravvenuti».

A seguire il presidente del Consiglio di Stato si è soffermato su uno degli istituti più importanti elaborati dalla giurisprudenza: quello dell’eccesso di potere, che consente al giudice di sindacare la ragionevolezza e la logicità delle decisioni amministrative.

Il relatore ha ricordato la storica sentenza numero 1 del 1893 del Consiglio di Stato, nella quale si è affermato che «un provvedimento amministrativo può essere annullato quando presenta profili di illogicità o irragionevolezza».

«Da questa pronuncia – ha detto – è nato un controllo giurisdizionale sempre più penetrante sull’azione amministrativa, che oggi consente ai giudici di verificare non solo la legittimità formale degli atti, ma anche la coerenza e la proporzionalità delle scelte pubbliche».

Un esempio pratico citato da Maruotti riguarda i concorsi pubblici: «il giudice amministrativo – ha spiegato - può annullare una graduatoria quando la valutazione della commissione risulta manifestamente illogica o contraddittoria rispetto ai criteri stabiliti nel bando».

Un momento dell'intervento di Luigi Maruotti, presidente del Consiglio di Stato

Un altro passaggio centrale nell’evoluzione della giustizia amministrativa, evidenziata da Luigi Maruotti nella sua “lectio”, ha riguardato il rapporto tra giudice ordinario e giudice amministrativo.

«Per molti anni la giurisprudenza della Corte di Cassazione ha sostenuto che le controversie riguardanti diritti soggettivi dovessero restare nella giurisdizione ordinaria – ha detto -. La svolta è arrivata con una importante sentenza delle Sezioni Unite del 1949, che ha elaborato la teoria della degradazione del diritto soggettivo in interesse legittimo quando interviene un potere autoritativo della pubblica amministrazione».

Un esempio tipico è quello dell’espropriazione. «Quando l’amministrazione esercita il potere espropriativo, il diritto di proprietà del cittadino viene inciso da un potere pubblico e la tutela spetta al giudice amministrativo», ha precisato.

Tra i casi pratici ricordati da Maruotti vi è l’evoluzione della legittimazione delle associazioni ambientaliste. «Negli anni Settanta – ha spiegato - la giurisprudenza era ancora incerta sulla possibilità per le associazioni di impugnare atti amministrativi. La questione è stata affrontata dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato numero 8 del 1979 che ha riconosciuto la possibilità di attribuire legittimazione alle associazioni rappresentative di interessi collettivi».

«La soluzione è stata successivamente recepita dal legislatore con la legge del 1986 sull’ambiente che ha riconosciuto espressamente la legittimazione processuale delle principali associazioni ambientaliste – ha sottolineato Maruotti -. Un caso concreto riguarda l’impugnazione di autorizzazioni per la realizzazione di impianti industriali o infrastrutture in aree di particolare pregio naturalistico».

Rimanendo sempre nel campo del settore urbanistico, il relatore si è soffermato su uno degli strumenti elaborati dalla giurisprudenza, ovvero il criterio della vicinitas, che, come ha spiegato Maruotti, «riconosce la legittimazione ad agire ai soggetti residenti nelle immediate vicinanze dell’intervento contestato».

«Questo principio è stato ribadito dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato numero 22 del 2021 – ha aggiunto -. Il caso tipico è quello del cittadino che impugna il permesso di costruire rilasciato al vicino di casa, sostenendo che l’edificio viola le norme urbanistiche o compromette il suo diritto alla qualità della vita».

La platea di rappresentanti delle istituzioni, docenti e studenti

Un altro passaggio fondamentale nell’evoluzione della tutela effettiva riguarda lo sviluppo delle misure cautelari che, come ha evidenziato Maruotti, «consentono al giudice di sospendere temporaneamente gli effetti di un provvedimento amministrativo».

«Per molti anni – ha precisato - si riteneva che non fosse possibile sospendere atti negativi o già eseguiti. Questa impostazione è stata superata da una decisione dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato del 1982 relativa alla mancata ammissione di uno studente all’esame di maturità».

«Il caso – ha aggiunto - mostrava chiaramente il rischio di un danno irreversibile: se lo studente non fosse stato ammesso all’esame in tempo utile, anche una eventuale sentenza favorevole sarebbe arrivata troppo tardi. Da qui la necessità di riconoscere un potere cautelare più ampio».

Maruotti ha anche sottolineato che affinché «la tutela sia realmente effettiva non basta ottenere una sentenza favorevole, ma è necessario che questa venga eseguita».

«In questo contesto assume un ruolo centrale il giudizio di ottemperanza che consente al giudice amministrativo di intervenire quando l’amministrazione non esegue una decisione giudiziaria – ha aggiunto -. Una decisione particolarmente significativa è quella dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato numero 1 del 1973 che ha ammesso il ricorso all’ottemperanza anche per ottenere il pagamento di somme dovute dalla pubblica amministrazione».

Sul piano europeo, Maruotti ha ricordato la celebre sentenza Hornsby contro la Grecia del 1997 della Corte europea dei diritti dell’uomo. «In quel caso – ha spiegato il presidente del Consiglio di Stato - la Corte ha affermato che il diritto a un processo equo non si esaurisce nella pronuncia della sentenza, ma comprende anche la sua effettiva esecuzione. Questo principio ha avuto un forte impatto anche sulla giurisprudenza amministrativa italiana».

E a tal proposito Maruotti ha ricordato che «l’evoluzione del sistema ha trovato una sistematizzazione con l’entrata in vigore del Codice del processo amministrativo, che ha riordinato la disciplina processuale e ha riconosciuto espressamente la possibilità di ottenere il risarcimento del danno per la lesione degli interessi legittimi. Questo passaggio rappresenta uno dei risultati più significativi del percorso evolutivo della giustizia amministrativa».

Concludendo il suo intervento, Maruotti ha invitato gli studenti a considerare «la giurisprudenza amministrativa non solo come un insieme di regole tecniche, ma come uno strumento dinamico di tutela dei diritti».

«Il dialogo tra università, magistratura e professioni giuridiche – ha detto in chiusura - resta infatti essenziale per continuare a sviluppare un sistema capace di garantire una tutela sempre più effettiva nei confronti dell’azione pubblica».

In foto da sinistra Franco Gaetano Scoca, Enrico Foti, Luigi Maruotti e Salvatore Zappalà

Tradizione giuridica, sfide amministrative e innovazione: le riflessioni dei rappresentanti delle istituzioni e dell’accademia

L’incontro è stato organizzato dal professor Giovanni Fabio Licata nell’ambito del progetto di ateneo “Il nuovo diritto tra robotica e algoritmi” ed è stato aperto con numerosi saluti istituzionali. A moderare gli interventi è stato Salvatore Zappalà, direttore del Dipartimento di Giurisprudenza, mentre tra i relatori hanno preso la parola anche il rettore Enrico Foti e il sindaco di Catania Enrico Trantino.

Nel suo intervento il rettore Enrico Foti ha ricordato l’antica tradizione giuridica dell’ateneo catanese, fondato nel 1434. «Proprio nel Quattrocento - ha sottolineato – è stato conferito uno dei primi titoli accademici in diritto, segno di un legame storico tra l’università e gli studi giuridici. Una tradizione che nel tempo ha contribuito al prestigio nazionale e internazionale dell’ateneo, come dimostra anche il percorso di numerosi ex studenti che hanno raggiunto posizioni di rilievo nelle istituzioni giuridiche internazionali».

Il rettore ha anche evidenziato «come il diritto non sia una realtà immobile, ma una disciplina in continua trasformazione», richiamando il pensiero del grande giurista siciliano Santi Romano, anch’egli presidente del Consiglio di Stato». «In questo contesto - ha osservato - la lectio magistralis del presidente Maruotti rappresenta un’importante occasione di formazione e di confronto per studenti, studiosi e operatori del diritto».

Un momento dell'intervento del rettore Enrico Foti

A seguire il sindaco Enrico Trantino ha offerto una riflessione sul rapporto tra giustizia amministrativa e attività della pubblica amministrazione.

Nel suo intervento ha evidenziato come chi «governa una città si trovi spesso direttamente coinvolto nei procedimenti e nei controlli della giustizia amministrativa». 

«Da qui la necessità di individuare strumenti che consentano decisioni più rapide ed efficienti, capaci di ridurre i tempi dei procedimenti», ha detto il primo cittadino che, nel suo intervento, ha richiamato «le difficoltà che derivano da una struttura normativa complessa e da una burocrazia articolata, elementi che talvolta rallentano l’attuazione delle politiche pubbliche e la gestione delle risorse, comprese quelle provenienti dall’Unione europea». 

«L’obiettivo - ha osservato - resta quello di garantire un’amministrazione più snella e capace di rispondere con maggiore tempestività alle esigenze dei cittadini».

Un momento dell'intervento del sindaco Enrico Trantino

A seguire il prof. Salvatore Zappalà, direttore del Dipartimento di Giurisprudenza dell’ateneo catanese, ha ricordato la lunga tradizione scientifica della scuola giuridica catanese, richiamando figure di grandi maestri come Giuseppe Auletta, Cesare Sanfilippo e Vittorio Ottaviano.

E ha anche sottolineato come «il dipartimento continui a distinguersi nel panorama accademico nazionale, facendo parte da oltre dieci anni del programma dei Dipartimenti di eccellenza del Ministero dell’Università e della Ricerca».

Accanto alla valorizzazione della tradizione, il prof. Zappala ha evidenziato «l’impegno nel promuovere la ricerca sui temi più attuali, in particolare sul rapporto tra diritto, tecnologie digitali e intelligenza artificiale». «In questa prospettiva – ha aggiunto - si inseriscono diversi progetti di ricerca e la recente istituzione di un nuovo corso di laurea dedicato all’innovazione nei servizi giuridici per le imprese e la pubblica amministrazione».

Tra le autorità presenti hanno portato i loro saluti Sebastiano Fabio Plutino in rappresentanza della Prefettura di Catania, il presidente della Corte d’Appello di Catania Antonino Liberto Porracciolo, il presidente del Tar Sicilia – sezione di Catania Pancrazio Maria Savasta, l’avvocato distrettuale dello Stato Angela Palazzo e il presidente del Tribunale di Catania Mariano Sciacca insieme con Iole Boscarino per la Procura della Repubblica e Santi Pierpaolo Giacona per il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati. 

Un momento dell'intervento del prof. Salvatore Zappalà

A introdurre la lectio è stato il professor emerito Franco Gaetano Scoca dell’Università Sapienza di Roma.

Nel suo intervento introduttivo ha sottolineato «l'importante tradizione di collaborazione tra università e Consiglio di Stato, evidenziando come molti professori abbiano contribuito in modo determinante allo sviluppo della giurisprudenza amministrativa». Il docente ha ricordato «come, nel corso dei decenni, il Consiglio di Stato abbia trasformato un procedimento inizialmente solo amministrativo in un vero processo giurisdizionale, oggi regolato dal Codice del processo amministrativo, che ha creato una disciplina completa e matura».

A seguire ha evidenziato alcune questioni ancora aperte, come la giurisdizione relativa alla tutela dell’affidamento e agli atti vincolati, sottolineando che talvolta «la giurisprudenza della Cassazione non coglie appieno la connessione tra comportamento amministrativo e esercizio del potere» e ha ribadito «l’importanza di un sindacato giudiziale integrale, affinché la tutela della parte che ha ragione sia reale e non solo formale».

In chiusura il prof. Franco Gaetano Scoca ha richiamato l’attenzione sul valore del giudizio di ottemperanza, caratteristico del processo amministrativo, «che permette al giudice non solo di verificare ma anche di sostituirsi all’amministrazione adottando provvedimenti corretti». «Solo attraverso un sindacato pieno e attento della discrezionalità amministrativa – ha aggiunto -, il processo amministrativo potrà raggiungere gli standard di full jurisdiction propri della giurisdizione europea, garantendo una tutela effettiva e completa dei diritti e degli interessi legittimi dei cittadini».

Rappresentanti delle istituzioni e mondo accademico